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        再审申请人济南某建集团工程有限公司（以下简称某建公司）因与被申请人济南阳光某佰房地产开发有限公司（以下简称阳光某佰公司）建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服山东省高级人民法院(以下简称二审法院)(2015)鲁民一终字第79号民事判决，向本院申请再审。本院于2015年12月1日作出（2015）民申字第2885号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2016年6月6日公开开庭审理了本案。某建公司的委托代理人张仁刚、徐崇明，阳光某佰公司的委托代理人邓莉、张巧良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
        阳光某佰公司向山东省济南市中级人民法院（以下简称一审法院）起诉称，2003年8月8日，阳光某佰公司与某建公司签订《土地有偿转让协议书》，约定：某建公司将位于济南市槐荫区刘长山路17号土地（地号：031123007-2）以1879万元转让给阳光某佰公司。协议签订后，阳光某佰公司向某建公司支付了1879万元转让金。因该地块为划拨用地，某建公司一直未能取得有批准权的人民政府对该划拨用地使用权转让的审批，致合同无法履行，且济南市国土资源局已经收回该地块的使用权，2011年阳光某佰公司通过摘牌取得该土地使用权并交纳了出让金。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，请求判令：1、确认阳光某佰公司与某建公司于2003年8月8日签订的《土地有偿转让协议书》无效；2、某建公司向阳光某佰公司返还转让款1879万元；3、某建公司赔偿阳光某佰公司利息损失2253667.45元（自2011年7月20日计算至2013年6月18日，剩余期间利息按人民银行同期贷款利率计算至判决生效之日）；4、由某建公司承担本案的诉讼费、保全费等诉讼费用。
        某建公司答辩称，因阳光某佰公司需在该地块上开发建设“济南阳光某佰国际新城”项目，该项目由山东省发展计划委员会2002年1月30日批准建设，山东省济南市规划局于2002年7月30日批准“建设用地计划意见”。2002年10月8日，由济南市国土资源局、济南市建设委员会、原济南市第某建筑工程总公司、阳光某佰公司四方签订了《收回国有土地使用权协议书》。2003年8月8日，某建公司与阳光某佰公司签订《土地有偿转让协议书》，阳光某佰公司向某建公司支付了1879万元，某建公司履行了拆除地上所有建筑物和将土地使用权交回给政府的义务。现阳光某佰公司已通过法定程序取得了案涉土地使用权。上述事实表明，某建公司转让案涉划拨土地使用权已经取得了有批准权的人民政府批准。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条规定，应驳回阳光某佰公司的诉讼请求。
        一审法院经审理查明：某建公司的前身为济南市第某建筑工程总公司。1998年8月济南市人民政府向济南市第某建筑工程总公司颁发国有土地使用证，证号为槐荫国用（1998）字第1123001号。该国有土地使用证载明土地座落于槐荫区刘长山路17号，地号为031123007-2，用途为工业，使用权类型为划拨，使用权面积为25059.4平方米。2003年8月8日，阳光某佰公司（甲方）与济南市第某建筑工程总公司（乙方）签订《土地有偿转让协议书》。该协议书载明：根据省委、市委扩大会议关于济南“五年大变样”的总体要求，从济南市城建大局出发，由济南市建设委员会协调，经甲乙双方协商，同意签订协议。该协议书主要内容为：一、乙方同意将位于济南市槐荫区刘长山路17号土地一宗转让给甲方，用于原水泥场地段的配电（变电）设施工程，共计37.58亩，转让金额共计壹仟捌佰柒拾玖万元整（1879万元）。二、乙方所有的国有土地位于槐荫区刘长山路17号（地号：031123007—2），占地面积25059.4平方米(不受实测面积影响)，乙方负责该土地上建筑物的拆除工作。三、乙方于协议签订之日起十五日内，将该土地的土地证原件交付甲方，并于十日内拆除、清理完该土地所有建筑物，每逾期一天，按协议金额1879万元的万分之五向甲方支付违约金。四、甲方于协议签订之日起三日内，将全部资金1879万元，一次性拨付给乙方，每逾期一天，按协议金额1879万元的万分之五向乙方支付违约金。五、乙方指定专人积极协助甲方将土地证在20个工作日内办理到甲方名下。六、办理土地过户手续的全部费用由乙方承担，全部实际费用超过150万元的部分由甲方承担。七、乙方积极配合甲方办理土地过户手续，并在该宗土地未办理过户手续前不存在任何法律纠纷。八、协议未尽事宜，双方协商解决。本协议自签字盖章之日起生效，协议一式捌份，双方各持四份，余报有关部门。”阳光某佰公司分别于2003年8月8日、2007年10月23日向某建公司支付价款1729万元、150万元，共计1879万元。某建公司向阳光某佰公司出具了收款收据，价款名称分别为“补偿金”和“刘长山17#地拆迁补偿费”。2007年12月5日，济南市人民政府下发《关于同意收回（购）济南某建集团工程有限公司国有土地使用权的批复》（济政土字[2007]327号），同意收回某建公司以划拨方式获得的槐荫区刘长山路17号国有土地使用权，并由济南市土地储备交易中心储备。后济南市土地储备交易中心（甲方）与某建公司（乙方）订立《国有土地使用权收回（购）合同》（合同编号：济土收字[2008]第7号），约定：“……第二条甲方收购乙方的土地使用权及地上建（构）筑物位于本市槐荫区刘长山路17号，土地使用权类型为国有划拨土地，土地级别为三级，证载地类（用途）为工业。四至为东至刘长山路，西至王冠集团，南至刘长山路，北至山东三箭集团置业有限公司。土地证号：槐荫国用（1998）字第11230001号，证载面积25050.40平方米，实测土地面积26787平方米（详见地形图）。地上建（构）筑物总面积4667.87平方米，其中有证房产2978.50平方米，房产证号：槐050572号，槐050573号，槐050574号，槐050575号，无证房产1689.37平方米。第三条根据《济南市国用土地收购储备办法》（济南市人民政府令第230号）第十条第一款之规定，经双方协商同意，甲方收购该宗土地使用权采用以土地使用权补偿为主导的货币补偿直接收购方式。第四条双方认同经济南市国土资源局备案的该宗土地使用权评估价格：人民币贰仟陆佰零陆万叁仟柒佰伍拾壹元整（26063751.00元）（详见土地价格评估报告：（鲁）永土评[2007]（估）字第037号）；认同山东正衡土地房地产评估有限公司评估的地上建（构）筑物评估价格：人民币叁佰贰拾万伍仟肆佰元整（3205400.00元）（详见房产价格评估报告：正衡[2007]字第091号）。第五条因该宗土地为国有划拨土地，收购该土地使用权的补偿按照土地评估价格的60%计为人民币壹仟伍佰陆拾叁万捌仟贰佰伍拾元陆角整（15638250.60元），地上建（构）筑物按照评估现值计为人民币叁佰贰拾万伍仟肆佰元整（3205400.00元），两项合计补偿总额为人民币壹仟捌佰捌拾肆万叁仟陆佰伍拾元陆角整（18843650.60元）。……第七条土地收购补偿费分两期支付：第一期于甲、乙双方签订本合同，20个工作日内甲方向乙方支付补偿费人民币伍万叁仟陆佰伍拾元陆角整（53650.60元）；第二期于《国有土地使用证》、《房屋产权证》办理注销后，乙方并将该宗土地使用权和地上建（构）筑物移交给甲方20个工作日内，甲方（含第三方代甲方）向乙方支付剩余的土地补偿费人民币壹仟捌佰柒拾玖万元整（18790000.00元）。……”
2011年5月23日，济南市国土资源局作为出让人与阳光某佰公司作为受让人订立《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：济南-01-2011-053），约定：“……第四条本合同项下出让宗地编号为2011-G040，宗地总面积大写壹拾叁万陆仟贰佰伍拾叁平方米（小写136253平方米），其中出让宗地面积为大写玖万捌仟肆佰贰拾壹平方米（小写98421平方米）。本合同项下的出让宗地坐落于槐荫区阳光新路西侧，建新路北侧。……第五条本合同项下出让宗地的用途为其他普通商品住房用地面积：9.8421公顷。……第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币大写伍亿玖仟零伍拾贰万陆仟元（小写590526000元），每平方米人民币大写陆仟元（小写6000元）。第九条本合同项下宗地的定金为人民币大写壹亿贰仟万元（小写120000000元），定金抵作土地出让价款。……”该合同另就土地开发建设与利用、国有建设用地使用权转让、出租、抵押、期限届满、不可抗力、违约责任、适用法律及争议解决等事项进行了约定。阳光某佰公司分别于2011年6月9日、2011年6月13日、2011年7月19日向济南市国土资源局交纳了土地出让价款总计59052.6万元。阳光某佰公司受让的土地中包含了槐荫国用（1998）字第1123001号国有土地使用证的槐荫区刘长山路17号地块。
        一审法院就济南市土地储备交易中心向某建公司收储涉案土地以及由济南市国土资源局再行出让给阳光某佰公司的相关情况向济南市国土资源局和济南市土地储备交易中心进行调查。济南市国土资源局于2014年10月23日向一审法院出具复函（济国土资函〔2014〕310号），载明：“1.2003年8月8日济南某建与济南阳光某佰房地产开发有限公司签订的《土地有偿转让协议书》（简称该协议）系该双方之间的民事行为，该协议约定转让的土地为划拨土地，转让并未取得我局的批准。至于该协议是否有效以及是否履行，法院应依据有关法律法规进行判定。2.2008年我局根据法律及政策规定将该地进行收储，并于2011年公开挂牌出让。济南阳光某佰房地产开发有限公司通过此次挂牌取得土地使用权并交纳土地出让金，与2003年8月8日的协议不存在关联。3.我局暂缓向某建支付的1879万元，系因收储土地应给某建的补偿，与2003年8月8日协议无关。之所以暂缓支付，系由于某建与济南阳光某佰房地产开发有限公司的纠纷，我局亦是依据贵院发出的协助保全的通知，暂缓向某建支付1879万元。”某建公司对济南市国土资源局复函的真实性无异议，但是对济南市土地储备交易中心工作人员陈述的内容和济南市国土资源局复函的内容有异议，认为系虚假陈述，与事实不符。
        一审法院认为，本案的争议焦点为：某建公司与阳光某佰公司订立《土地有偿转让协议书》转让涉案土地使用权是否经过有批准权的人民政府同意。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”案涉土地系国有划拨土地，土地使用权人与受让方订立合同转让国有划拨土地使用权应当经过有批准权的人民政府批准。某建公司主张其与阳光某佰公司订立《土地有偿转让协议书》转让涉案土地使用权经过了有批准权的人民政府同意，但是从本案的证据来看，均未明确说明有批准权的人民政府同意某建公司将涉案土地使用权转让给阳光某佰公司，济南市国土资源局在复函中亦说明某建公司与阳光某佰公司转让该《土地有偿转让协议书》中约定的国有划拨土地未取得济南市国土资源局的批准。并且在《土地有偿转让协议书》订立之后，涉案土地使用权并未直接办理到阳光某佰公司名下，而是由济南市土地储备交易中心向某建公司收储涉案土地，再由济南市国土资源局通过国有建设用地使用权挂牌程序出让给阳光某佰公司。因此，某建公司的该项主张无事实和法律依据，不予支持。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”鉴于涉案划拨土地使用权转让未经过有批准权的人民政府批准，某建公司与阳光某佰公司订立《土地有偿转让协议书》转让涉案土地使用权应属无效。阳光某佰公司请求判决其与某建公司于2003年8月8日订立的《土地有偿转让协议书》无效，一审法院予以支持。关于阳光某佰公司要求某建公司向其返还转让款1879万元的诉讼请求，一审法院认为，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”鉴于阳光某佰公司与某建公司订立的《土地有偿转让协议书》无效，某建公司应当向阳光某佰公司返还《土地有偿转让协议书》约定的转让款1879万元。对于阳光某佰公司的该项诉讼请求，予以支持。关于阳光某佰公司要求某建公司赔偿利息损失的诉讼请求，阳光某佰公司与某建公司订立的《土地有偿转让协议书》无效后，某建公司占有转让款1879万元期间给阳光某佰公司造成了利息损失。阳光某佰公司主张的利息损失为以1879万元为基数，自2011年7月20日起至判决生效之日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算，并无不当。但是对于土地使用权人与受让方订立合同转让国有划拨土地使用权应当经过有批准权的人民政府批准，阳光某佰公司与某建公司均明知，对于由此而造成《土地有偿转让协议书》无效，阳光某佰公司与某建公司均负有责任。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，对于给阳光某佰公司造成的利息损失，阳光某佰公司与某建公司应各承担50%。
        综上，一审法院作出（2013）济民一初字第20号民事判决，判决：一、阳光某佰公司与某建公司于2003年8月8日订立的《土地有偿转让协议书》无效；二、某建公司于判决生效之日起10日内向阳光某佰公司返还转让款1879万元；三、某建公司于判决生效之日起10日内向阳光某佰公司支付利息损失的50%（利息损失以1879万元为基数，自2011年7月20日起至本判决生效之日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算）；四、驳回阳光某佰公司超出部分的诉讼请求。
        某建公司不服一审判决，向二审法院提起上诉称，一、一审判决认定事实错误。某建公司提交的建设用地报批意见、济南市征地办公室文件处理笺、2002年收回国有土地使用权协议书、2001年刘长山路11号、17号拆迁安置协议、山东省发改委鲁计投资[2002]58号文件、建设用地申请表、建设用地规划意见等证据，足以证明转让涉案建设用地使用权已经获得济南市建委、土地局、规划局的批准同意，也履行了清理地上建筑物和将建设用地使用权交付阳光某佰公司的义务，阳光某佰公司也实际使用了涉案土地。二、一审判决适用法律错误，既然涉案建设用地使用权转让合同被依法认定无效，依照合同无效的处理原则，阳光某佰公司也应将涉案土地使用权及拆除地上物、安置原土地上的企业和人员的费用返还给某建公司，并支付土地使用费。三、一审判决支持阳光某佰公司的利息请求错误，在认定涉案合同无效的情形下，即便支持其利息请求，也应从起诉之日起计算。故请求驳回阳光某佰公司的诉讼请求或者发回重审。
        阳光某佰公司答辩称，一、2003年8月8日签订的《土地有偿转让协议书》中约定转让的土地属划拨土地，法律及行政法规都对划拨土地使用权的转让规定了严格的限制条件，即需要取得政府土地管理部门的批准，且应签订国有土地出让合同并补缴相应的土地使用权出让金。但是，某建公司在签订土地转让协议时并不符合法律所规定的转让条件，没有取得政府批准。二、某建公司所称《土地有偿转让协议》已经获批和协议已经实际履行完毕是不符合客观事实的。该协议并未取得政府批准，也未实际履行，一审法院对本案事实的认定是客观、清楚的。三、涉案土地使用权未经有批准权的人民政府批准，2003年的协议转让违反了法律、行政法规禁止性规定，属无效合同。某建公司因该协议取得的土地转让款应予返还并承担相应利息，一审法院适用法律并无不当。四、关于某建公司主张的一审判决利息错误，理由不成立。所谓的应该从起诉之日起计算利息是没有依据的，不应得到支持。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审法院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
         二审法院认为，本案二审的争议焦点是：一、案涉建设用地使用权转让合同的效力认定问题;二、一审判决适用法律是否存在错误的问题；三、一审判决对利息起算时间的认定是否正确的问题。
         对焦点一，二审法院认为，根据涉案国有土地使用权证的记载，案涉建设用地使用权在法律性质上属于行政划拨的工业用地。依照城市房地产管理法、土地管理法、国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条以及最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，我国实行严格的土地用途管制制度，土地使用者取得的行政划拨建设用地使用权只能在符合国家规定的用途下使用。土地使用者取得划拨建设用地使用权后，依法享有占有、使用、收益的权利，但不得随意处分，也就是说如果土地使用者将划拨建设用地使用权转让给他人，必须经有批准权的人民政府审批同意，并办理建设用地使用权出让手续，缴纳土地出让金，这是我国现行法对于行政划拨建设用地使用权转让的基本原则。尽管我国自上世纪八十年代末推行国有土地有偿使用制度以来，国有土地供应和使用政策随形势的变化多次发生调整，但是，划拨国有土地使用权转让需要经过有批准权的人民政府前置审批这一原则却一以贯之。据此规定，划拨建设用地使用权在我国现行法下属于限制流通物，土地使用者取得的划拨建设用地使用权在未经有批准权的人民政府审批同意的情形下不得自由处分或者入市转让，否则即违反了法律、行政法规的效力性强制性规定，所签订的转让合同效力应做出否定性评价。最高人民法院前述司法解释基于维护交易安全和秩序的考量，根据合同效力补正的规则，允许土地使用权人在向法院起诉前补办前置审批手续，以维护合同的有效性。某建公司主张其转让涉案建设用地使用权业已取得当地有批准权的人民政府相关行政主管部门审批同意。根据原国家土地管理局《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条的规定，有批准权的人民政府是指市、县人民政府的土地管理部门，但从某建公司提供的省市有关行政主管部门，特别是土地管理部门出具的公文书的内容来看，均属于对涉案土地上进行房地产项目开发的建设用地及规划审批手续，而没有提供相关省市有关行政主管部门同意其转让划拨建设用地使用权的直接审批手续。一审法院曾就涉案建设用地使用权转让的审批问题向济南市国土资源行政主管部门发函，该部门向一审法院出具正式复函，明确证明某建公司转让涉案划拨建设用地使用权时未办理相应的行政审批手续，因此，某建公司关于转让涉案建设用地使用权业已经通过有批准权的人民政府审批同意的主张没有直接充分的证据证明。二审庭审中，某建公司主张2001年其与济南市建委签订的涉案土地拆迁安置协议实际上包含了当地人民政府有关行政主管部门审批。对此，二审法院认为，一是该协议未涉及到向阳光某佰公司转让涉案土地使用权的内容，而且协议订立时间与本案双方订立转让合同的时间不吻合；二是有批准权的人民政府的行政审批行为应当明确具体，而从该协议内容无法得出政府同意其转让的明确意思，因此，该证据无法证实政府有关部门实施了同意某建公司转让涉案划拨建设用地使用权的审批行为。综上，本案某建公司转让涉案划拨建设用地使用权，至一审起诉前尚未取得有批准权的人民政府同意，故一审判决认定涉案建设用地使用权转让合同无效于法有据。对于焦点二，依照《中华人民共和国合同法》第五十八条合同无效的处理原则，合同当事人基于无效合同取得的财产应当相互返还，但本案的特殊情况是涉案建设用地使用权已经通过当地人民政府有关部门与某建公司订立协议的方式收回，纳入土地储备，并依法出让给本案阳光某佰公司，其通过出让方式依法取得涉案建设用地使用权，将涉案建设用地使用权返还给某建公司已在客观上不可能，故本案不具有适用相互返还财产处理原则的法律基础，一审判决未判令阳光某佰公司将涉案建设用地使用权返还给某建公司具有事实依据和法律依据。对于焦点三，某建公司主张返还土地转让价款的利息应自阳光某佰公司起诉时开始计算，一审判决对利息计付的起算日期错误。案涉合同被认定为无效，应当自合同订立之日自始无效，利息作为阳光某佰公司支付的土地转让价款产生的孳息，也应一并返还。利息的计付起算时间应自一方向另一方支付涉案土地转让价款后开始计算，阳光某佰公司于2007年就向某建公司支付全部土地转让价款，而阳光某佰公司在一审中主张自2011年7月20日开始计付利息，故一审判决按照其主张的时间计付利息并无不当。
        综上，二审法院认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，某建公司的上诉主张和理由缺乏事实和法律依据。二审法院于2015年4月10日作出（2015）鲁民一终字第79号民事判决，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费147019元，由某建公司负担。
        某建公司不服二审判决，向本院申请再审称，一、二审判决认定的基本事实不清。二审判决认为某建公司没有获得有批准权的政府同意而转让了国有划拨土地，但事实是《土地有偿转让协议书》经过了有批准权的人民政府批准。2001年8月24日，济南市人民政府、北京银信光华房地产开发有限公司（阳光某佰公司前身，以下简称光华公司）签订的《关于对原济南市水泥厂、东方红水泥厂、地区开发建设协议书》和济南市人民政府对两水泥厂地区的总体规划，济南市政府将包括某建公司刘长山路11号、17号两块土地在内的约计1500亩土地交由光华公司开发使用，济南市政府责成济南市土地局以出让的形式将土地办至光华公司或其成立的项目公司名下。由此足以证明济南市政府同意双方当事人之间的土地转让，并且此转让行为完全是济南市政府主导进行的。经政府有关部门协调，某建公司与阳光某佰公司于2003年8月8日签订土地有偿转让协议书。某建公司提供的相关证据足以证明有批准权人民政府主导并批准双方转让的事实。同时，某建公司履行了拆除清理地上所有建筑物和将土地使用权交回政府主管部门的义务，协议已履行完毕。2008年济南市国土局将案涉土地收储及2011年的招拍挂出让手续是济南市政府履行其与光华公司协议的行为，更是对某建公司与阳光某佰公司2003年交易行为的追认所补办的手续。2011年5月23日济南市国土资源局与阳光某佰公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》第七条约定:“本合同项下的国有建设用地使用权出让年限为（至2074年7月12日）63年，按本合同第6条约定的交付土地之日起算；原划拨（承租）国有建设用地使用权补办出让手续的，出让年期自合同签订之日起计算”。该合同即能证明是原划拨国有建设用地使用权补办出让手续的，因为根据《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定，国有建设用地使用权出让年限是70年（用途：居住），2011年的出让年限应为至2081年，而涉案土地的出让年限至2074年，这恰恰说明早在2004年政府已对2003年的土地有偿转让合同进行了确认，并以此作为土地转让的起始时间。2014年10月23日济南市国土资源局向一审法院出具的济国土资函[2014]310号“济南市国土资源局关于市中级人民法院(2013)济民一初字第20号函的复函”显然不符合客观实际。因为某建公司提交的复印件证据全是该局工作人员提供的，事后该局担心对自己此前由政府相关部门主导的不规范的土地转让行为担责，又不敢承认了，出具与事实不符的复函。在2011年所谓的独立招拍挂之时，案涉土地上的小区早已经建设完毕并出售，根本不符合净地的出让条件。又有哪个开发商会去参与竞拍一个早已经盖好房屋的土地？综上，二审判决认定的基本事实不清、缺乏证据证明，难以服人。二、一、二审判决适用法律确有错误。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条规定：土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。2003年双方当事人所签订的合同是在政府审批及主导下签订，且项目经行政主管部门审批同意，事实上经过了政府的同意。2011年济南市国土资源局对案涉土地招拍挂的行为是为了解决历史遗留问题而进行的补办出让手续，属于“有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续”的情形。故根据《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条之规定双方之间合同的性质是补偿合同，是合法有效的。一、二审判决认定合同无效，属适用法律错误。退一万步讲，即使按照一、二审判决的错误逻辑，认定合同无效，但根据《中华人民共和国合同法》第五十八条：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。那也应当将涉案建设用地使用权返回给某建公司，无法返还的，应当折价进行补偿。而一、二审判决只是判决某建公司返还钱款，对阳光某佰公司占有使用土地一事只字不提，其单方返还的处理原则是错误的、荒谬的，显失公平。此外，阳光某佰公司在政府的强势支持主导下通过极低的价格取得涉案土地的使用权，已经给某建公司造成经济损失，某建公司不仅没有得到应有的补偿，还要承担50%的利息损失，实难令人信服。三、一、二审判决结果显失公平，无法接受。2003年双方当事人签订的土地转让合同约定的补偿款为1879万元，平均价格约50万元/亩。八年以后的2011年的政府招拍挂价格依然为1879万元（除政府预留的40%）。事实上，此时济南市该地段的市场土地价格普遍是400万/亩，面对如此巨大的市场变化，但政府招拍挂价格仍然未变，且在政府招拍挂过程中参与投标的只有阳光某佰公司一家，中标的也是阳光某佰公司，让人匪夷所思。如果真如济南市国土资源局所言的真正招拍挂，则拍卖价格应按照市场价格计算，那某建公司所获得的土地补偿也将远远高于2003年的1879万元。而济南市国土资源局一方面称招拍挂系与2003年合同无关的独立招拍挂，另一方面却采用2003年的土地价格，自相矛盾。如果不存在2003年的转让行为，某建公司不可能将涉案土地上的工厂、住户、建筑物及附属设施清理干净，更不可能在市国土局分文未付的情况下就同意将涉案土地交回济南市国土资源局。一、二审判决不仅要求某建公司返还补偿款，还要求承担利息损失的50%，结果显失公平。某建公司依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项的规定，请求撤销一、二审判决，驳回阳光某佰公司的诉讼请求。
        阳光某佰公司答辩称，一、某建公司主张双方签订的《土地有偿转让协议书》经过了有批准权的人民政府批准，理由不成立，其所举证据与本案没有关联性。2001年8月24日，济南市人民政府、北京银信光华房地产开发有限公司、济南市城市建设投资有限公司三方签订的《关于对原济南水泥厂、东方红水泥厂地区开发建设协议书》，是招商引资协议。政府作为协议一方，其主要责任是对开发建设方提供政策优惠和支持。该协议主要是就水泥厂片区开发划定一个原则性、概括性的规划范围，协议明确办到阳光某佰公司名下的土地并不包括本案所涉土地。且即使是协议明确办到阳光某佰公司名下的划拨土地，在实际的土地流转中，也是由济南市国土资源局上报济南市人民政府，济南市人民政府下发同意划拨用地协议转让的批复文件后，再由济南市国土资源局进行土地收储和出让。可见，招商引资协议的约定不能代替政府的正当审批流程。本案所涉划拨土地的转让既没有济南市人民政府的批复文件，也没有济南市国土资源局作出的变更土地使用权人的手续，显然没有取得批准。某建公司认为其转让的划拨土地已经批准，没有任何依据。二、某建公司主张《土地有偿转让协议书》已实际履行完毕，济南市国土资源局2008年对案涉土地收储、2011年对案涉土地招拍挂是对《土地有偿转让协议书》的批准和追认，不符合本案事实。双方签订《土地有偿转让协议书》后，阳光某佰公司向某建公司支付了1879万元转让款，因某建公司的原因，案涉土地迟迟不具备交付和过户条件。2004年8月31日之后，已经无法对经营性用地进行协议转让，导致案涉《土地有偿转让协议书》不能履行。2007年，济南市人民政府批准对案涉土地进行收储，2008年，济南市土地储备交易中心与某建公司签订《土地使用权收回（购）合同》，收回案涉土地使用权。2011年，阳光某佰公司通过公开竞价的方式取得了包括部分案涉土地在内的98421平方米的土地使用权。2011年济南市国土资源局对包括部分案涉地块在内的土地招拍挂，与案涉《土地有偿转让协议书》毫无关系，不存在对案涉《土地有偿转让协议书》追认或完善手续的问题。三、某建公司主张本案应适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条，是错误的。一、二审判决适用法律正确。该司法解释第十二条规定适用的条件是“起诉前经有批准权的人民政府同意转让”和“由受让方办理土地使用权出让手续”，两者缺一不可。本案济南市国土资源局已经明确表示双方签订的《土地有偿转让协议书》未经批准，且政府2008年土地收储和2011年土地出让也与案涉《土地有偿转让协议书》无关。故本案不应适用司法解释第十二条规定。一、二审判决依据案涉《土地有偿转让协议书》未经批准的事实，适用《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及司法解释第十一条规定，确认《土地有偿转让协议书》无效，适用法律正确。四、一、二审判决合法合理，不存在显失公平的情况。在济南市国土资源局对案涉土地进行收储时，某建公司自愿选择货币补偿直接收购的方式。到2011年土地挂牌出让时，地价已经涨到6000元/平方米，某建公司试图通过各种方式获取更多的收益，一、二审判决没有支持其诉求。案涉《土地有偿转让协议书》未经政府管理部门批准，应属无效，某建公司应向阳光某佰公司返还欠款并赔偿利息损失。一、二审判决事实认定清楚，适用法律正确，应当予以维持。某建公司的再审请求应予驳回。
        本院再审查明，2001年8月24日,济南市人民政府（甲方）、光华公司（乙方）以及济南市城市建设投资有限公司（丙方）三方签订《关于对原济南水泥厂、东方红水泥厂地区开发建设协议书》,该协议第一款该项目投资、开发建设的内容和范围，约定：“1、经甲方确定，将济南市规划部门确定的济南水泥厂、东方红水泥厂地区用地规划范围内的开发建设权交给乙方，具体范围是东至水泥厂路、西至十里河东街、北至丁子山东街、南至建新路。总规划面积约计1500亩。（包括济南水泥厂、东方红水泥厂厂区、矿区用地、河流用地、矿山及废弃地、现有道路用地、铁路专用线和企业、居民等其他用地）。”“2、该地区内应交给乙方的土地面积包括两水泥厂移交土地证面积389.37亩、两水泥厂矿山开采许可证面积约428亩、两水泥厂实际使用而未办理手续的土地约100亩，以上合计约917亩。……”“3、乙方出资五亿人民币，获得上述第一款第一条开发建设权和第一款第二条的土地使用权。”第二款甲方责任，“1、甲方责成市建委、市人防办、市土地局负责办理免缴该地区开发建设的基础设施配套费、人防工程异地安置费、土地出让金等政策性收费。济南市政府对上述优惠政策专门下发文件，通知各单位执行。”“3、该地区规划范围内，除上述第一款第二条移交的土地外，其余的约260亩土地的开发，甲方同意按净用地50万元/亩的价格，责成市建委拆平后交给乙方，乙方应按拆迁进度及时付款。……”“5、甲方责成市土地局在2001年12月底以前，把上述第一款第二条的土地以出让形式将土地证办至乙方或为该项目专门成立的项目公司名下；其他企业及居民用地根据乙方搬迁进度，市土地局及时以出让形式将土地证办至乙方名下。”
        2001年11月23日，济南市建设委员会（甲方）与某建公司前身原济南市第某建筑工程总公司（乙方）签订《关于对刘长山路11号、17号拆迁安置协议》，该协议载明：“根据市政府与北京银信光华房地产开发有限公司签订的《关于对原济南水泥厂、东方红水泥厂地区开发建设协议书》和市政府对两水泥厂地区的总体规划，乙方刘长山路11号、17号两块土地被列入规划范围。乙方服从市政府规划，积极配合该地区的开发建设，甲方充分考虑乙方的实际困难给予一定支持。”双方约定：一、乙方负责刘长山路11号、17号的居民安置和企业外迁，并于2001年12月20日前负责将11号地上建筑物全部拆平、清运完毕。于2002年3月底之前负责将17号地区建筑物全部拆平，清运完毕。二、甲方对乙方刘长山路11号33.7亩土地（土地证号槐荫国用[93]1123001号），刘长山路17号37.6亩（土地证号槐荫国用[98]1123001号），共计71.3亩，按每亩30万元给予拆迁补偿，共计2139万元。2002年1月30日，山东省发展计划委员会对济南市计委下发“关于济南市阳光100国际新城可行性研究报告的批复”（鲁计投资[2002]58号），该批复载明：“为加快济南市旧城改造步伐，提升济南住宅社区的建设和管理水平，经研究，同意济南阳光100房地产开发有限公司在济南水泥厂和东方红水泥厂原址及周边地区开发建设济南阳光100国际新城。项目规划总建筑面积172.4万平方米，实施分期开发。”2004年7月13日，济南市国土资源局与阳光某佰公司签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：济国土资合字[2004]590号），该合同约定：济南市国土资源局将位于济南市市中区水泥厂路,宗地面积649182.30平方米出让给阳光某佰公司；土地使用权出让年期为住宅用地七十年，配套公建用地五十年，自出让方向受让方实际交付土地之日起算，原划拨土地使用权补办出让手续的，出让年期自合同签订之日起算。2007年6月1日，济南市国土资源局与阳光某佰公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》（济国土资合字[2004]590-1号），约定宗地总用地面积668178.4平方米，其中住宅用地面积505015平方米，公建用地45440.2平方米，剩余102238.3平方米土地为城市规划道路用地，15484.9平方米土地为规划沟用地；土地用途为住宅小区用地，其中住宅用地出让年期70年，公建用地出让年期为50年；宗地四至及界址点坐标见附件《出让宗地界址图》。
2005年2月25日，阳光某佰公司向某建公司出具介绍信，载明阳光某佰公司陆小和常务副总经理，受公司宋明三董事长委托到某建公司办土地证事宜。济南某建提供《企业房产证、土地证领取登记表》显示，陆小和于2006年2月25日从某建公司领走刘长山路17号土地证（证号槐荫国用[1998]1123001号），取证事由为“办理阳光100土地证需取刘长山路17号土地证。”2015年7月10日，济南市人民政府向阳光某佰公司核发了槐荫国用（2015）第0300024号国有土地使用证。该证载明使用权面积664115.76平方米，其中独用面积664115.76平方米，分摊面积0平方米；终止日期为2074年7月12日。另某建公司在本院再审庭审时称，其与济南市土地储备交易中心签订《国有土地使用权收回（购）合同》后，济南市土地储备交易中心未向其支付合同约定款项。本院再审查明的其他事实与二审法院查明的事实相同。
再审判决：
        一、撤销山东省高级人民法院(2015)鲁民一终字第79号民事判决、山东省济南市中级人民法院(2013)济民一初字第20号民事判决；二、驳回济南阳光某佰房地产开发有限公司的诉讼请求。
北京市东元律师事务所李松律师（18518071489）认为：
        综合某建公司的再审请求与理由以及阳光某佰公司的答辩意见，本案再审的争议焦点是：一、某建公司与阳光某佰公司签订的《土地有偿转让协议书》的性质与效力；二、某建公司应否返还阳光某佰公司款项并赔偿利息损失。关于《土地有偿转让协议书》的性质与效力问题。本院认为，案涉刘长山路17号地块系划拨用地，某建公司与阳光某佰公司签订《土地有偿转让协议书》转让的刘长山路17号土地使用权性质上属于转让划拨用地使用权。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。”因此，案涉《土地有偿转让协议书》是否有效，取决于协议约定转让划拨用地使用权是否经过有批准权的人民政府批准。根据本案查明的事实，2001年8月24日济南市人民政府、光华公司以及济南市城市建设投资有限公司签订《关于对原济南水泥厂、东方红水泥厂地区开发建设协议书》约定：经济南市人民政府确定，将济南市规划部门确定的济南水泥厂、东方红水泥厂地区用地规划范围内开发建设权交给光华公司；具体范围是东至水泥厂路、西至十里河东街、北至丁子山东街、南至建新路，总规划面积约1500亩。2001年11月23日，济南市建设委员会与原济南市第某建筑工程总公司签订《关于对刘长山路11号、17号拆迁安置协议》，协议载明：“根据市政府与北京银信光华房地产开发有限公司签订的和市政府对两水泥厂地区的总体规划，乙方（某建公司）刘长山路11号、17号两块土地被列入规划范围。乙方服从市政府规划，积极配合该地区的开发建设，甲方（济南市建设委员会）充分考虑乙方的实际困难给予一定支持……”。由此可见，济南市人民政府对该区域的总体规划是某建公司与阳光某佰公司签订《土地有偿转让协议书》的依据和原因。正是基于案涉刘长山路17号地块被济南市人民政府列入该地区规划范围，且济南市人民政府明确该地区规划范围内的开发建设由光华公司实施，2003年8月8日，某建公司才与阳光某佰公司签订《土地有偿转让协议书》，约定某建公司将刘长山路17号地块使用权以1879万元价格转让给阳光某佰公司。在某建公司与阳光某佰公司签订《土地有偿转让协议书》后，阳光某佰公司分别于2003年8月8日、2007年10月23日向某建公司支付1729万元、150万元，共计1879万元。某建公司在收到合同约定款项后，为履行合同约定的协助阳光某佰公司办理案涉刘长山路17地块土地证义务，于2006年2月25日将案涉刘长山路17号地块的原土地使用权证交给了阳光某佰公司。根据本案查明的事实，阳光某佰公司未能办理案涉案涉刘长山路17号地块国有土地使用证，主要是因为2004年国土资源部、监察部联合下发国土资发[2004]71号令，要求2004年8月31日后不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权，并非某建公司原因所致。在济南市人民政府2007年12月5日下发《关于同意收回（购）济南某建集团工程有限公司国有土地使用权的批复》后，某建公司与济南市土地储备交易中心签订《国有土地使用权收回（购）合同》，实际交出了案涉刘长山路17号地块。2011年5月23日，济南市国土资源局通过招拍挂和阳光某佰公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定济南市国土资源局向阳光某佰公司出让包括案涉刘长山路17号地块在内的98421平方米国有土地使用权。阳光某佰公司于2015年7月10日取得包括98421平方米在内的国有土地使用证。从上述案涉刘长山路17号地块的转让过程可以看出，在国土资源部、监察部联合下发国土资发[2004]71号令之后，济南市人民政府按照国土资源部和监察部要求，对于案涉刘长山路17号地块，采取先由济南市土地储备交易中心从某建公司收回，再由济南市国土资源局通过招拍挂方式与阳光某佰公司签订出让合同，向阳光某佰公司出让案涉刘长山路17号地块使用权。该事实也表明济南市人民政府实际同意某建公司将案涉刘长山路17号地块使用权转让给阳光某佰公司。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条关于“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理”的规定，某建公司与阳光某佰公司签订的《土地有偿转让协议书》性质上转化为补偿合同，协议约定转让的划拨用地已经济南市人民政府批准同意，故案涉《土地有偿转让协议书》合法有效。在本案一审期间，济南市国土资源局向一审法院出具复函说明某建公司与阳光某佰公司之间转让划拨土地未经其批准，与本案事实不符，本院不予采信。一、二审判决认定《土地有偿转让协议书》未经有批准权人民政府同意转让，合同无效，认定事实和适用法律均存在错误，本院予以纠正。阳光某佰公司主张其2011年受让的98421平方米土地使用权仅包括部分案涉土地，且是通过政府招拍挂在土地公开市场取得，与案涉《土地有偿转让协议书》约定转让的刘长山路17号地块没有任何关系，2011年政府的招拍挂行为不是对案涉《土地有偿转让协议书》的追认。对此，本院认为，首先，阳光某佰公司在本案一审起诉时自认其2011年通过摘牌取得案涉地块的使用权并缴纳了出让金，且对于一、二审判决认定阳光某佰公司2011年受让的98421平方米土地中包含了槐荫国用（1998）字第1123001号国有土地使用证的槐荫区刘长山路17号地块的事实，阳光某佰公司在本案一、二审期间均未提出异议。故阳光某佰公司在再审时主张其2011年受让的98421平方米土地使用权仅包括部分案涉刘长山路17号地块，缺乏依据，不能成立。其次，根据济南市国土资源局与阳光某佰公司2011年5月23日签订《国有建设用地使用权出让合同》约定，济南市国土资源局向阳光某佰公司出让其他普通商品房用地98421平方米。该合同第六条约定出让宗地交地时间为2011年12月23日前；第七条约定合同项下的国有建设用地使用权出让年期为（至2074年7月12日）63年，按合同第六条约定的交付土地之日起算；原划拨（承租）国有建设用地使用权补办出让手续的，出让年期自合同签订之日起算。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，居住用地使用权出让年限为70年。据此可知，济南市国土资源局实际在2004年就已经将包括案涉刘长山路17号地块在内的土地使用权出让给了阳光某佰公司。只是因为国土资源部、监察部联合下发国土资发[2004]71号令，未能办理协议出让手续。虽然济南市土地储备交易中心在济南市人民政府批准收回案涉刘长山路17号地块使用权后与某建公司签订《国有土地使用权收回（购）合同》，但本案并无证据证明济南市土地储备交易中心向某建公司支付了合同约定的收购补偿费用。故综合本案证据可以认定，在国土资源部、监察部联合下发国土资发[2004]71号令之后，济南市国土资源局与阳光某佰公司2011年5月23日签订《国有建设用地使用权出让合同》，是对出让包括案涉刘长山路17号划拨用地在内的土地使用权补办的出让手续。阳光某佰公司主张其2011年受让包括案涉土地在内98421平方米土地使用权与案涉《土地有偿转让协议书》约定转让的刘长山路17号地块没有任何关系，2011年政府的招拍挂行为不是对案涉《土地有偿转让协议书》的追认，不符合本案事实，不能成立。关于某建公司应否返还阳光某佰公司补偿款1879万元并承担利息的问题。
         案涉《土地有偿转让协议书》合法有效。根据《土地有偿转让协议书》的约定，某建公司履行了拆除清理地上建筑物、将土地证原件交付阳光某佰公司等协助办理国有土地使用证的合同义务。阳光某佰公司亦按约定向某建公司支付了转让款1879万元。在某建公司按照济南市人民政府要求交回案涉刘长山路17号地块，阳光某佰公司从济南市国土资源局受让并取得包括案涉刘长山路17号地块在内的国有土地使用证之后，阳光某佰公司主张某建公司返还1879万元转让款并赔偿经济损失，没有事实及法律依据，本院不予支持。一、二审判决认定案涉《土地有偿转让协议书》无效，判决某建公司返还阳光某佰公司1879万元转让款并赔偿经济损失，属认定事实和适用法律错误，本院予以纠正。